国际湿地保护模式与借鉴
[日期:2017-11-11 14:24]   来源:邢台市园林局   作者:邢台市园林局  点击:   打印

  (一)湿地保护三部曲

  世界湿地保护经历了湿地过度开垦和破坏、湿地保护与控制利用、湿地全面保护与科学恢复3个阶段。与之对应,世界湿地保护政策经历了鼓励湿地利用、湿地保护与限制使用和“湿地零净损失”3个阶段。

  世界湿地的破坏与人类社会经济发展的进程密切相关,不论是发展中国家还是发达国家,都经历了从破坏到保护的过程。例如,尼日尔、乍得、坦桑尼亚等众多发展中国家的湿地面积都减少了50%以上;美国损失了8700万公顷的湿地,占54%,主要用于农业生产;葡萄牙西部阿尔嘎福70%的湿地已经转化为工农业用地;从1920年至1980年的60年内菲律宾的红树林损失了30万公顷;荷兰1950年到1985年间湿地损失了55%,法国1990年到1993年损失了67%,德国1950年到1985年损失了57%;农业开垦和商业性开采,英国的泥炭湿地消失了近84%。

  为保护全球湿地以及湿地资源,1971年2月2日来自18个国家的代表在伊朗拉姆萨尔共同签署了《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》(简称《湿地公约》,又称《拉姆萨尔公约》)。《湿地公约》确定的国际重要湿地,是在生态学、植物学、动物学、湖沼学或水文学方面具有独特的国际意义的湿地。自签署公约以来,人们对湿地功能和价值的认识不断深化,已从最初的关注湿地水禽栖息地保护,发展到今天注重整体生态系统的保护和生态服务功能的发挥,这是公约对全球生态保护做出的重要贡献。

  (二)完善的湿地保护法规体系

  世界各国虽多重视湿地保护,但由于国情不同采取的具体行动和政策也有较大差异,发达国家由于社会整体发展水平较高,全民生态环境意识强,国家用于环境和生态保护的公共财政体系完善,其湿地保护政策更加完备。

  从上个世纪70年代开始,国外发达国家重视通过立法明确湿地保护的社会责任,以及通过法律规范社会对湿地利用的行为。

  欧盟1979年签署的《鸟类法令》和1992年签署的《动物植物栖息地法令》组成了欧洲自然保护框架具有综合性和代表性的“Natura2000网络”,其成员国需根据标准确认和保护相关区域。《欧洲水资源框架法令》要求成员国需在2015年前使各类水体水质达到良好水平,对违反欧盟法令规定的行为欧洲法院可强制执行处罚。

  上世纪90年代初期,美国政府颁布了《湿地零丧失政策》,指出任何地方的湿地都应该尽可能地受到保护,转为其他用途的湿地数量必须通过新建或恢复的方式予以补偿,从而保持甚至增加湿地资源基数。

  湿地零丧失政策很快影响到加拿大、德国、澳大利亚、日本等发达国家,相继出台了类似的国家湿地政策,标志着湿地进入了全面保护时期。美国的大部分州都有自己的湿地专门立法,有些州甚至对不同类型的湿地分别立法保护。比如马里兰州将本州的湿地分为三大类型,分别用非潮汐湿地法、潮汐湿地法、海岸区管理计划三部湿地法律进行分类保护。

  重视综合政策体系构建

  湿地保护是一项建立在复杂利益关系调整基础上的事业,既涉及私人利益与公共利益关系的调整,也关系到国家短期利益与长期利益的取舍,这就客观要求湿地保护政策具有综合协调功能。

  美国在制定和实施湿地政策的过程中,比较注重各个部门之间的高度协调和各项政策之间的密切配合。例如,继1977年《清洁水法》规定许可证制度后,湿地转换为农地的门槛提高了;1985年《食品安全法》中的大沼泽条款着手解决联邦农场政策和湿地保护之间的冲突问题,对那些破坏湿地的农场项目不给予政策扶持;1986年《税收改革法》取消转换湿地成本的税收优惠待遇,进一步提高湿地转换的成本。这一系列政策环环相扣,互为补充,极大地增强了政策实施效果。又如,湿地“零丧失”目标的出台是由环境、农业、商业、研究机构、政府部门等各领域领导者共同参与讨论的结果,体现了各部门之间的高度协调。《紧急湿地资源法》放宽了湿地贷款法的权限,免去了先前的预付款规定;北美湿地保护行动创设湿地信托基金会,并且成立北美湿地保护委员会来负责湿地恢复工程的审批工作;再加上保护储备计划和湿地储备计划的密切配合,使“零丧失”政策得以顺利实施。

  在湿地保护政策手段选择上,发达国家既重视法律和管理手段的应用,也越来越重视通过市场、税收、补偿等经济手段处理湿地保护和利用中的各种利益关系。